人口基礎(chǔ)管理，是整個(gè)政府人口管理體系的底層構(gòu)造。本文試圖對(duì)我國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新中的人口基礎(chǔ)管理轉(zhuǎn)型問(wèn)題加以分析。
 

　　我國(guó)政府人口管理與人口基礎(chǔ)管理現(xiàn)狀

　　政府人口管理是實(shí)施各項(xiàng)行政職能的基礎(chǔ)。我國(guó)是一個(gè)實(shí)行中央集權(quán)制行政體系歷史久遠(yuǎn)的國(guó)家，政府人口管理的制度十分完備。從秦漢魏晉時(shí)期的“鄉(xiāng)里制”，到唐朝的“鄉(xiāng)保制”、宋朝的“都保制”、元朝的“村社制”、明朝的“里甲制”、清朝的“保甲制”，再到民國(guó)時(shí)期的“戶籍制”，歷代統(tǒng)治者已經(jīng)建立了相對(duì)規(guī)范的人口登記、統(tǒng)計(jì)和管理制度，涉及人口出生、死亡、流動(dòng)、遷移及社會(huì)關(guān)系等方方面面的內(nèi)容。

　　我國(guó)現(xiàn)行的政府人口管理體制，就是在這樣的歷史傳承下形成的。目前的管理以戶籍制度為核心，通過(guò)區(qū)分農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)人口兩類(lèi)人口，依托單位制度和屬地制度，對(duì)人口登記、人口統(tǒng)計(jì)、人口監(jiān)測(cè)、社會(huì)福利、社會(huì)救助及其他涉及居民公共服務(wù)的事項(xiàng)進(jìn)行管理。從中央政府層面看，在國(guó)務(wù)院的各個(gè)組成部門(mén)中，直接參與人口管理的部門(mén)有13個(gè)，其中：發(fā)改委承擔(dān)擬訂和協(xié)調(diào)人口發(fā)展政策的職責(zé);公安部負(fù)責(zé)戶籍登記、出入境管理、移民管理;民政部承擔(dān)社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫職責(zé)，并承擔(dān)婚姻、殯葬、收養(yǎng)等管理;人社部承擔(dān)勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保險(xiǎn)管理、職業(yè)培訓(xùn)、勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)、國(guó)民基本風(fēng)險(xiǎn)保障等服務(wù);住建部承擔(dān)保障城鎮(zhèn)低收入家庭住房職責(zé);教育部承擔(dān)義務(wù)教育、普通高中教育、幼兒教育、特殊教育、職業(yè)教育、成人教育和掃盲管理職責(zé);衛(wèi)生部承擔(dān)公共衛(wèi)生、疾病防控、醫(yī)療保健和預(yù)防、減少出生缺陷與先天殘疾等服務(wù)職責(zé);人口計(jì)生委承擔(dān)人口規(guī)劃、人口發(fā)展戰(zhàn)略研究、人口流動(dòng)和分布監(jiān)測(cè)、計(jì)劃生育管理服務(wù)、生殖健康服務(wù)等職責(zé);文化部承擔(dān)推進(jìn)公共文化服務(wù)職責(zé);外交部承擔(dān)海外領(lǐng)事工作、海外僑務(wù)工作、會(huì)同處理移民事務(wù);民委承擔(dān)民族識(shí)別和民族成分管理職責(zé);人民銀行承擔(dān)社會(huì)信用體系的建設(shè)推動(dòng)工作;國(guó)防部負(fù)責(zé)兵役管理及預(yù)備役動(dòng)員職責(zé)。此外，在國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)中，統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)人口統(tǒng)計(jì)和人口普查工作，體育總局負(fù)責(zé)全民健身計(jì)劃和國(guó)民體質(zhì)監(jiān)測(cè)等職責(zé);在國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)中，僑辦負(fù)責(zé)歸僑僑眷工作;在國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位中，社保基金理事會(huì)負(fù)責(zé)社會(huì)保障基金的管理。

　　這些職能大體可以歸納為三類(lèi)：一是人口基礎(chǔ)管理，如人口登記、人口統(tǒng)計(jì)、人口規(guī)劃、人口監(jiān)測(cè)及人口基礎(chǔ)信息管理等;二是人口專(zhuān)項(xiàng)管理，如治安管理、選民登記、移民管理、兵役管理、民族管理、特殊人群管理;三是人口公共服務(wù)，如教育、就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)救助、衛(wèi)生、計(jì)劃生育等。其中，人口基礎(chǔ)管理的運(yùn)行，是政府履行其他有關(guān)人口服務(wù)和管理職能的基本前提。新時(shí)期的人口管理轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵在于人口基礎(chǔ)管理的轉(zhuǎn)型。

 
　　人口基礎(chǔ)管理轉(zhuǎn)型的基本要求

　　按照社會(huì)管理創(chuàng)新的基本宗旨，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的需要，新時(shí)期人口基礎(chǔ)管理的轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)滿足以下要求。
 
　　第一，確立“人口服務(wù)”的管理宗旨。我國(guó)原有的人口基礎(chǔ)管理體制，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，為加速工業(yè)化的原始積累，嚴(yán)格劃分城鄉(xiāng)戶籍人口、有效分隔“土地福利”和“城市福利”而逐步構(gòu)建起來(lái)的，具有鮮明的“人口管控”特點(diǎn)。有效控制管理對(duì)象的行為，是任何管理得以實(shí)施的必要條件。但是，這種管理必須受到其管理目的的引導(dǎo)、管理道義的約束和管理?xiàng)l件的限制。第二次世界大戰(zhàn)后，多數(shù)先行國(guó)家的行政重心逐漸向社會(huì)福利管理轉(zhuǎn)移，它們的人口基礎(chǔ)管理，普遍形成了一種以“人口服務(wù)”為主的新體制。這種體制并沒(méi)有放棄人口的管控，只是這種管控的核心目標(biāo)是人口服務(wù)，基本手段是人口服務(wù)，表現(xiàn)形式也是人口服務(wù)。它將管控寓于服務(wù)之中，而不是相反。我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型下的人口管理，顯然也面臨著類(lèi)似的調(diào)整。

　　第二，滿足人口自由遷徙的權(quán)利。管控型的人口基礎(chǔ)管理，服從于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的需要，以最大限度地控制人口自由遷徙為目的。改革開(kāi)放后，大規(guī)模的人口跨行政區(qū)流動(dòng)和大量“社會(huì)人”的產(chǎn)生，沖擊了這個(gè)體制的正常運(yùn)行。隨著人口轉(zhuǎn)型期人口遷移規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，這個(gè)體制面臨著更大的挑戰(zhàn)。其實(shí)，國(guó)際上多數(shù)先行國(guó)家都曾經(jīng)歷過(guò)限制人口自由遷徙的管理時(shí)期，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的銷(xiāo)蝕下，最終被新的制度取代了。我國(guó)的人口基礎(chǔ)管理轉(zhuǎn)型，應(yīng)大幅度取消原有管理對(duì)人口自由遷徙的不合理限制，保障人口發(fā)展的均等機(jī)會(huì)，將以人口戶籍地為主的管理方式，改變?yōu)橐匀丝诂F(xiàn)居住地為主的管理方式，著力人口流出地和流入地的信息跟蹤，銜接人口流出地和流入地的相關(guān)公共服務(wù)，在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的過(guò)程中，建立有利于保障和再造均等居民身份的人口管理機(jī)制。

　　第三，著力公共服務(wù)的部門(mén)銜接。管控型的人口基礎(chǔ)管理，起始于人口登記，延展于人口統(tǒng)計(jì)，落實(shí)于人口管制，其業(yè)務(wù)不便于包容更為多樣性的人口管理內(nèi)容。這種管理依賴(lài)于行政指令，由自上而下的行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行，既不便于公民自治組織等社會(huì)組織的參與，也不便于為其他的公共事業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)辟管理接口。目前，這種狀況已不能適應(yīng)日益復(fù)雜的人口管理需求。服務(wù)型的人口基礎(chǔ)管理，在職能設(shè)計(jì)上，必須有利于支撐和銜接涉及人口發(fā)展的所有公共服務(wù)領(lǐng)域;在管理主體上，必須有利于創(chuàng)造行政組織、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、公民自治組織等共同參與的格局，形成多級(jí)政府、多個(gè)部門(mén)、多元組織有效協(xié)同的綜合治理體系。

　　第四，落實(shí)行政職能的社區(qū)整合。社會(huì)政策依托單位制度來(lái)落實(shí)，社會(huì)福利通過(guò)單位福利來(lái)兌現(xiàn)，人口管控借助單位管控來(lái)實(shí)現(xiàn)，是原有人口管理體制的一個(gè)重要特點(diǎn)，也是造成我國(guó)社會(huì)管理領(lǐng)域諸多不平等的一個(gè)主要原因，又是當(dāng)前實(shí)施社會(huì)管理體制改革不得不突破的一個(gè)基本著力點(diǎn)。改革開(kāi)放以來(lái)，“單位辦社會(huì)”的原有機(jī)制仍然存在，有些地方甚至形成所謂“工廠政體”，在新的條件下進(jìn)一步強(qiáng)化了單位制度。新的人口基礎(chǔ)管理，必須讓“單位人”還原為“社會(huì)人”，以居民社區(qū)為基本載體，實(shí)施屬地管理制度，整合政府、社會(huì)組織和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)等各種力量。
 

　　新時(shí)期人口基礎(chǔ)管理的基本框架

　　按照新時(shí)期人口管理轉(zhuǎn)型的基本要求，我國(guó)人口基礎(chǔ)管理的體系框架應(yīng)包括以下組成部分。

　　第一，實(shí)施人口規(guī)劃。確立人口規(guī)劃的行政約束力。制定并實(shí)施人口發(fā)展規(guī)劃。通過(guò)有約束力的人口發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)福利、義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會(huì)救濟(jì)、計(jì)劃生育、外籍移民、戶籍制度等社會(huì)管理長(zhǎng)期計(jì)劃。

　　提高人口規(guī)劃指標(biāo)的行政調(diào)控力。依據(jù)人口規(guī)劃協(xié)調(diào)公共服務(wù)和社會(huì)管理政策。人口規(guī)劃是在特定財(cái)政能力下實(shí)現(xiàn)特定人口發(fā)展水平的綱領(lǐng)性目標(biāo)，應(yīng)該成為調(diào)節(jié)公共服務(wù)和社會(huì)管理政策的基礎(chǔ)性變量。

　　實(shí)施人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。運(yùn)用人口規(guī)劃，監(jiān)測(cè)政策效果、評(píng)價(jià)行政效率、考量機(jī)構(gòu)業(yè)績(jī)。人口規(guī)劃提出的特定地區(qū)特定時(shí)期人口發(fā)展的約束性指標(biāo)，應(yīng)成為衡量社會(huì)管理水平的主要依據(jù)。

　　第二，整合人口登記。整合人口登記管理。整合人口出生、婚姻、流動(dòng)遷移、死亡和選舉等登記管理職責(zé)，形成簡(jiǎn)約、有效、統(tǒng)一和動(dòng)態(tài)的人口登記制度。

　　建立人口基礎(chǔ)檔案。以公民身份號(hào)碼為標(biāo)識(shí)，記載人口登記的數(shù)據(jù)項(xiàng)，以及應(yīng)納入城鄉(xiāng)居民個(gè)人的相關(guān)基本國(guó)民權(quán)利和義務(wù)事項(xiàng)，如戶籍、教育、兵役、婚姻、醫(yī)療、護(hù)照、計(jì)劃生育、就業(yè)、納稅、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利等。該檔案以公民個(gè)人為單位建立，只登記基礎(chǔ)信息，各事項(xiàng)的詳細(xì)內(nèi)容由具體負(fù)責(zé)該事項(xiàng)的職能部門(mén)登記建檔。

　　形成有效的人口信息校核能力。人口的流動(dòng)性，決定了人口信息校核的必要性。信息校核的技術(shù)手段，不能代替實(shí)際的人口信息校核管理。有必要在基層建立專(zhuān)業(yè)的人口動(dòng)態(tài)信息校核隊(duì)伍，為各社會(huì)管理部門(mén)提供統(tǒng)一的信息校核服務(wù)。

　　建設(shè)全員人口信息公共服務(wù)平臺(tái)。運(yùn)用分布在各部門(mén)的人口信息，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)信息統(tǒng)一采集、專(zhuān)業(yè)信息分部門(mén)采集，基礎(chǔ)平臺(tái)統(tǒng)一建設(shè)、專(zhuān)業(yè)平臺(tái)分散建設(shè)，基礎(chǔ)業(yè)務(wù)統(tǒng)一支撐、專(zhuān)業(yè)事務(wù)各自完成的格局。減少和防止競(jìng)相設(shè)置基層工作機(jī)構(gòu)、重復(fù)開(kāi)展基礎(chǔ)工作等問(wèn)題。

　　第三，統(tǒng)一信息服務(wù)。建立專(zhuān)業(yè)的人口信息服務(wù)機(jī)構(gòu)。改變目前人口信息服務(wù)無(wú)專(zhuān)門(mén)法律保障、無(wú)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)支撐、無(wú)專(zhuān)項(xiàng)法定職責(zé)的狀況。通過(guò)人口基礎(chǔ)信息的采集、整理、校核、存儲(chǔ)和共享，形成人口信息服務(wù)能力。

　　建立以公民身份號(hào)碼為中心的人口識(shí)別機(jī)制。構(gòu)建其與其他法定居民證照編碼的對(duì)應(yīng)關(guān)系，作為人口基礎(chǔ)檔案與專(zhuān)項(xiàng)具體檔案相互連接、檢索、查詢(xún)的工具。

　　建立基于人口基礎(chǔ)檔案的人口信息服務(wù)機(jī)制。人口基礎(chǔ)管理部門(mén)通過(guò)基礎(chǔ)檔案，承擔(dān)對(duì)各類(lèi)政府行政機(jī)構(gòu)、公共服務(wù)事業(yè)機(jī)構(gòu)及公民自治組織提供人口基礎(chǔ)信息服務(wù)的職責(zé);負(fù)責(zé)人口基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)工作;形成對(duì)居民個(gè)人實(shí)施公共服務(wù)的統(tǒng)一基礎(chǔ)工作平臺(tái)。人口出現(xiàn)跨行政區(qū)域的遷徙時(shí)，由人口管理部門(mén)通過(guò)基礎(chǔ)檔案，負(fù)責(zé)流(遷)出地和流(遷)入地的相關(guān)信息銜接，并協(xié)助其落實(shí)在遷入地的各項(xiàng)基本權(quán)利。

　　建立城鄉(xiāng)兩類(lèi)社會(huì)福利的核算工作平臺(tái)。在實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口登記制度后，繼續(xù)保持區(qū)分城市福利和農(nóng)村土地福利這兩類(lèi)不同福利的能力，并為相關(guān)福利機(jī)構(gòu)提供兩類(lèi)不同福利的核算、換算服務(wù)。

　　第四，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理。強(qiáng)化社區(qū)人口管理能力。社區(qū)管理是實(shí)施人口管理的基礎(chǔ)節(jié)點(diǎn)，也是銜接各項(xiàng)政府公共服務(wù)的重要樞紐，因此成為構(gòu)建服務(wù)型人口管理體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。改革以“戶籍管理+單位制度”為基本支撐的現(xiàn)行社會(huì)管理體制，探索建立新時(shí)期以“人口登記+社區(qū)管理”為基本支撐的社會(huì)管理體制。

　　建立社區(qū)人口服務(wù)管理站。一般來(lái)說(shuō)，社區(qū)站設(shè)置在城市的街道辦事處和農(nóng)村的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府。有條件的地方，社區(qū)站可以在居民密集區(qū)派駐工作人員，開(kāi)展到戶到人的服務(wù)管理工作。具體承擔(dān)人口登記及各類(lèi)社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)及其他有關(guān)公民權(quán)利和義務(wù)事項(xiàng)的落實(shí)。

　　實(shí)施人口基礎(chǔ)信息采集與校核。實(shí)現(xiàn)在基層(社區(qū))人口基礎(chǔ)信息統(tǒng)一采集;在縣(市、區(qū))人口基礎(chǔ)信息服務(wù)及其相關(guān)信息分部門(mén)管理。

　　銜接政府公共服務(wù)項(xiàng)目。政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，在縣級(jí)統(tǒng)一規(guī)劃、合理配置，整合鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)負(fù)責(zé)這些服務(wù)項(xiàng)目的職能部門(mén)，以集中使用公共服務(wù)資源，降低運(yùn)行成本，提高利用效率。這些服務(wù)項(xiàng)目與轄區(qū)居民的銜接工作，交由社區(qū)人口服務(wù)管理站負(fù)責(zé)。

　　銜接社區(qū)內(nèi)公益服務(wù)項(xiàng)目。由城市居民委員會(huì)或農(nóng)村村民委員會(huì)按照自治原則自設(shè)的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目。一方面必須嚴(yán)格與政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)項(xiàng)目分開(kāi)，不能占用公共管理資源;另一方面，要與政府服務(wù)項(xiàng)目有機(jī)協(xié)同，此時(shí)，銜接工作可通過(guò)社區(qū)人口服務(wù)管理站進(jìn)行。

　　毋庸諱言，重建人口基礎(chǔ)管理框架，需要修改一批有關(guān)社會(huì)管理的法律和法規(guī)，調(diào)整一些政府管理職能和機(jī)構(gòu)。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨深刻轉(zhuǎn)型的今天，由于原有人口管理體制的不適應(yīng)帶來(lái)的社會(huì)困擾越來(lái)越多，人口城鄉(xiāng)間、區(qū)域間遷徙規(guī)模帶來(lái)的社會(huì)壓力越來(lái)越重，政府公共服務(wù)項(xiàng)目急劇增加帶來(lái)的體制重構(gòu)需求越來(lái)越大，人口基礎(chǔ)管理體制的改革已刻不容緩。