原標(biāo)題：打造基層公務(wù)員上升“雙通道”

　　日前，我國公務(wù)員制度改革又有了新的進展。2014年12月2日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議召開，會議審議了《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》，提出要在全國縣以下機關(guān)實施這項制度。2015年1月30日，人力資源和社會保障部、中央組織部、中央編辦、財政部、國家公務(wù)員局聯(lián)合召開電視電話會議，就這項制度的實施進行了動員部署，預(yù)計年內(nèi)，該制度將在全國各地陸續(xù)鋪開。

　　縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度是提高政府社會治理能力的重要保證?？h以下機關(guān)公務(wù)員是履行政府公共管理職能、為社會直接提供公共服務(wù)的主要力量，能否對其進行有效管理，直接影響政府形象與工作效能。

　　本質(zhì)是扭轉(zhuǎn)基層公務(wù)員爭擠領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)現(xiàn)象

　　長期以來，我國公務(wù)員職務(wù)與職級聯(lián)系過于緊密，“以職定級”的色彩明顯，職務(wù)本位現(xiàn)象突出，導(dǎo)致公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展事實上只有職務(wù)晉升一條通道，大家都往職務(wù)上擠，由此帶來一系列問題?？h以下機關(guān)問題尤為突出。

　　從內(nèi)涵上講，公務(wù)員的職務(wù)與職級同為職位的構(gòu)成要素，二者應(yīng)該是相對獨立，彼此分離的關(guān)系。職務(wù)是職責(zé)、職權(quán)的統(tǒng)一。職級是職務(wù)、能力、業(yè)績以及資歷的標(biāo)志。職務(wù)賦予公務(wù)員權(quán)力，但同時也規(guī)定了公務(wù)員必須承擔(dān)的責(zé)任。職級給公務(wù)員帶來物質(zhì)利益，但同時也要求公務(wù)員用能力、業(yè)績以及資歷來交換。職務(wù)與職級分別滿足公務(wù)員不同的價值追求。

　　在縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度，其本質(zhì)就是適度分離目前職務(wù)與職級較為緊密的聯(lián)系，統(tǒng)籌考慮公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的不同價值追求，為基層公務(wù)員打造職務(wù)晉升與職級晉升兩條不同的職業(yè)發(fā)展通道。

　　根本目的在于打破機構(gòu)規(guī)格對基層公務(wù)員“壓職壓級”

　　所謂壓職壓級，是指在縣以下機關(guān)，大量公務(wù)員的職務(wù)層次被限制在科級以下，級別晉升的空間也被限制在很小的范圍內(nèi)。

　　在我國的公務(wù)員體制中，沒有中央公務(wù)員和地方公務(wù)員之分，機構(gòu)規(guī)格基本限定了縣以下機關(guān)公務(wù)員的職務(wù)發(fā)展空間。據(jù)統(tǒng)計，目前縣以下機關(guān)公務(wù)員占全國公務(wù)員的近60%，其中相當(dāng)一部分公務(wù)員在退休之前都解決不了副科級職務(wù)。在一個縣，縣長的職務(wù)是處級正職，副縣長是處級副職，稅務(wù)局的局長是科級正職，副局長是科級副職。但一個縣能夠擔(dān)任縣長、局長的人畢竟是少數(shù)。因此，對于絕大多數(shù)公務(wù)員來說，現(xiàn)實中往往只有科員和辦事員兩個職務(wù)晉升層次。

　　至于級別晉升，縣以下機關(guān)的空間也很小。以機關(guān)科員為例，按現(xiàn)行職務(wù)與級別的對應(yīng)關(guān)系，科員的級別共有二十六級至十八級九個等次。2006年4月頒布的《公務(wù)員職務(wù)與級別管理規(guī)定》規(guī)定，公務(wù)員累計五年定期考核結(jié)果為稱職以上等次的，可以在職務(wù)對應(yīng)的級別范圍內(nèi)晉升一個級別。假設(shè)一個科員的初始級別為二十六級，算下來，如要晉升到十八級，他至少需要四十五年時間，而四十五年之后，就算二十歲參加工作，他實際上也早已過了退休年齡。

　　在縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度，其根本目的是打破機構(gòu)規(guī)格對基層公務(wù)員的壓職壓級，為基層公務(wù)員開拓更加廣闊的職業(yè)發(fā)展空間。

　　核心是切實改善當(dāng)前基層公務(wù)員的待遇狀況

　　壓職壓級最直接的后果就是基層公務(wù)員的待遇得不到合理的改善。根據(jù)現(xiàn)行的公務(wù)員工資制度，公務(wù)員工資主要由職務(wù)工資、級別工資、津補貼和獎金四部分構(gòu)成。公務(wù)員要提高工資，主要靠晉升職務(wù)。但是通過職務(wù)晉升提高待遇，對絕大多數(shù)基層公務(wù)員來說，是不現(xiàn)實的。基層公務(wù)員晉升職務(wù)的需求與基層職務(wù)資源的稀缺，是一對永遠無法解決的矛盾。

　　在縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度，就是通過相對分離職務(wù)與職級之間過于緊密的聯(lián)系，弱化職務(wù)對公務(wù)員待遇的影響，同時強化職級對待遇的決定作用。這樣一來，基層公務(wù)員也可以在不解決職務(wù)的情況下，通過晉升職級，直接改善待遇。2006年6月，人事部、財政部曾聯(lián)合印發(fā)《公務(wù)員工資制度改革實施辦法》，提出實施職級工資制的方案，公務(wù)員任職達一定年限，級別達到一定等次，考核連續(xù)五年稱職以上，就可以執(zhí)行現(xiàn)任職務(wù)上一層次非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的職務(wù)工資、津補貼標(biāo)準(zhǔn)以及住房、醫(yī)療等待遇。但由于種種原因，地方一直沒有落實這一政策。此次在縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度就是對2006年公務(wù)員工資制度改革方案的進一步落實。

　　必須避免制度執(zhí)行上的偏差

　　職級晉升的基本條件不能“流于形式”。在縣級以下機關(guān)推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的關(guān)鍵，是建立科學(xué)完善的職級晉升制度。只有建立科學(xué)完善的職級晉升制度，保證職級晉升的客觀公正，職級才能真正成為公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的一條通道。建立客觀公正的職級晉升制度，首先必須嚴(yán)格遵守職級晉升的基本條件。本次改革為縣以下機關(guān)公務(wù)員設(shè)置了5個職級，由低到高依次為科員級、副科級、正科級、副處級和正處級，并規(guī)定了職級晉升的基本條件，如晉升副科級須任科員級或科員滿12年，級別達到二十三級，任職年限還可以根據(jù)任現(xiàn)職期間的年度考核成績適當(dāng)縮短或延長。職級晉升的基本條件也是職級晉升的基本要求，任何職級晉升必須在滿足基本要求的前提之下才有可能。職級晉升的基本要求不能變通，更不能流于形式。

　　改善基層公務(wù)員待遇不能搞“公共福利”。在縣級以下機關(guān)建立職務(wù)與職級并行制度，其核心是為了改善基層公務(wù)員待遇不公平的狀況，使那些在現(xiàn)實中沒有多大職務(wù)晉升空間的基層公務(wù)員，也可以通過職級晉升獲得合理的待遇和尊嚴(yán)。但是，機會平等并不代表平均主義，改善待遇也不是“吃大鍋飯”?；鶎庸珓?wù)員的職級晉升與待遇改善必須堅持德才兼?zhèn)?、以德為先、注重工作實績、體現(xiàn)個人資歷的基本原則，保證職級晉升具有適度的競爭性，沒有競爭的晉升難以產(chǎn)生持續(xù)的激勵效果。因此，對于那些已經(jīng)達到規(guī)定任職年限和級別條件的公務(wù)員，也要對其德才表現(xiàn)和工作實績進行測評考核，使職級晉升和待遇改善與公務(wù)員日常工作的努力程度、工作業(yè)績真正掛鉤。如果無論干多干少、干好干壞，都不影響其晉升，就無法排除有些公務(wù)員會挖空心思找關(guān)系，鉆空子，把過去的“跑官”變成現(xiàn)在的“跑級”，最終“劣幣驅(qū)逐良幣”，破壞職級晉升與待遇改善的公平性。

　　職級晉升過程不能“暗箱操作”。職級晉升必須保證晉升過程的透明公開。過程的透明公開是加強對職級晉升社會監(jiān)督的有效途徑，也是確保職級晉升嚴(yán)肅性的重要手段。