公共行政的概念

　　 公共行政就是國家行政機構(gòu)依法管理社會公共事務(wù)的有效活動。這一定義的含義包括：

　　 首先，公共行政是一種活動，這一活動的主體是國家行政機構(gòu)，即通常所說的政府或者行政當局，不包括立法和司法機構(gòu)。

　　 其次，這一活動的客體是社會公共事務(wù)，與管理社會公共事務(wù)的主體相應(yīng)的必然是具有社會公共權(quán)威的機構(gòu)，而這一機構(gòu)在現(xiàn)代社會中非政府莫屬。

　　 第三，作為一種活動，它必須依法舉行，而且必須是有效的。有效包含兩層含義，即有效性和效率。

 

　　公共行政的功能

　　1、提供公共產(chǎn)品
　　公共產(chǎn)品是和私人產(chǎn)品相對而言的，是指產(chǎn)品和勞動的利益由社會成員共同享有。它與私人產(chǎn)品能夠加以分割并且提供給不同的個人是根本不同的。公共產(chǎn)品同時具有非排他性和非競爭性兩個基本特征。

　　公共產(chǎn)品的范圍十分廣泛，從政治、法律、國防、治安、政府行政管理、大中型水利設(shè)施，到城市規(guī)劃、公共道路、環(huán)境治理、環(huán)境衛(wèi)生、防病防疫、天氣預(yù)報、科學研究以及鐵路、城市公共交通設(shè)施、廣播、電視、教育以及抗旱、防洪等，都屬于公共產(chǎn)品的范圍。

　　政府提供公共產(chǎn)品的基本方式是服務(wù)，無論是公安、法律、政府行政管理，還是教育、衛(wèi)生等都是服務(wù)。

　　2、實現(xiàn)社會公平
　　社會公平有三個不同的標準：第一是貢獻標準，第二是需求標準，第三是機會均等標準。

　　3、實施管制

　　政府發(fā)揮著為社會和市場提供必要的法律和制度的作用。管制意味著政府以法律方式對社會發(fā)展和市場運行進行規(guī)范。管制可以是經(jīng)濟方面也可以是社會方面的。

　　市場的局限性和市場失靈使得政府管制成為必要。政府針對市場失靈的現(xiàn)象，設(shè)計出相應(yīng)的制度來約束和規(guī)范經(jīng)濟主體的行為，以保證整個社會經(jīng)濟規(guī)范有序的運行。這些管制內(nèi)容主要包括：

　?。?）公益事業(yè)政策方面的管制；

　?。?）保護消費者權(quán)益、信息公開、保護知識產(chǎn)權(quán)方面的管制；

　　（3）針對外部不經(jīng)濟問題的管制；

　?。?）針對非價值物品的管制；

　?。?）財稅、金融政策方面的管制；

　?。?）社會福利和社會保障制度方面的管制；

　?。?）民商法及反不正當競爭法方面的管制；

　?。?）產(chǎn)業(yè)政策和振興科技政策方面的管制；

　?。?）保護環(huán)境、土地及自然資源、勞動保護等方面的管制。

　　4、宏觀調(diào)控
　　政府宏觀調(diào)控的主要目標是：

　?。?）充分就業(yè)是指非自愿失業(yè)者都能夠就業(yè)。

　　（2）穩(wěn)定物價是指一般價格水平的穩(wěn)定。

　　(3)經(jīng)濟持續(xù)均衡增長。

　?。?）國際收支平衡。

　?。?）收入公平分配，保障最低生活需要。

　?。?）控制人口。

　　（7）保護和改善生態(tài)環(huán)境。

　?。?）合理配置資源。

　　（9）控制外部性。

 

　　公共行政的原則

　　現(xiàn)代公共行政是在一些原則的指導下進行的，這些原則是：

　　1、法制原則

　　依法行政是依法治國的一個核心內(nèi)容。

　　2、服務(wù)原則

　　服務(wù)原則除了涉及一種意識之外，還涉及政府行為的兩個方面，即反應(yīng)和質(zhì)量。

　　3、效率原則

　　這里的效率包含兩層意思：一是政府活動的有效性，二是政府活動追求的目標是以盡可能少的投入取得盡可能大的產(chǎn)出。

　　4、責任原則

　　責任原則有兩層含義：一是政府的行為對社會大眾負責，一個輕率的魯莽的不計后果的政府注定會給社會帶來災(zāi)難。二是政府對自己的行為負責，對自身的失職、失誤承擔相應(yīng)的責任。

　　公共行政的理論和實踐

　　（一）西方的公共行政理論
　　1、古典學派，也稱程序?qū)W派和制度學派

　　古典學派有三位重要的代表人物。首先被稱為程序?qū)W派創(chuàng)始人的法國人亨利·法約爾。他的貢獻在于首先提出了管理有五大功能，即計劃組織指揮協(xié)調(diào)和控制。其次，他提出了著名的14項管理原則。再者，他提出了著名的“法約爾跳板”原理。

　　德國社會學家馬克斯·韋伯時古典學派的又一位重要代表人物。他第一次比較系統(tǒng)地論述了官僚制度的特征，并分析它在西歐工業(yè)社會中的作用。

　　第三位代表人物是科學管理的創(chuàng)始人泰勒。他的科學管理思想及管理主義對管理理論與實踐產(chǎn)生的影響是首屈一指的。

　　2、行為學派

　　該學派經(jīng)歷了一個從“人際關(guān)系”到人類行為科學的發(fā)展過程。

　　3、決策學派

　　西蒙在20世紀40年代出版的《行政行為：行政組織中決策程序的研究》一書開創(chuàng)了對決策的研究。西蒙認為“管理就是決策”。

　　另一個有影響的決策理論是林德布羅姆的漸進決策理論。

　　4、系統(tǒng)學派

　　切斯特巴·納德是第一個把組織看作是一個社會系統(tǒng)的理論家。

　　5、經(jīng)濟學的貢獻

　　20世紀80年代和90年代，經(jīng)濟學中的公共選擇理論和新制度經(jīng)濟理論對西方的公共行政產(chǎn)生了極為重要的影響。

　　西方一些主要國家尤其自20世紀80年代以來進行了大刀闊斧的改革。這一以新公共管理名義出現(xiàn)的公共行政改革，有以下幾方面特征：

　?。?）將注意力集中于取得結(jié)果和管理者的個人責任；

　?。?）以市場運作方式消解官僚組織的弊端；

　　（3）引入私人部門的管理方法；

　?。?）政府的某些功能通過市場的測試而承包出去；

　?。?）把公眾視為公共管理機構(gòu)的客戶；

　?。?）在資源使用中強調(diào)削減直接成本；

　?。?）在公共部門中引入更多的競爭。

　?。ǘ┺D(zhuǎn)型時期的中國行政
　　中國公共行政自1949年中華人民共和國成立至今，經(jīng)歷了一個從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的過程，轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)是經(jīng)濟體制從原來的計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟。這一轉(zhuǎn)變導致了許多方面的變化。首先是政府與人民關(guān)系的變化。其次是政府職能和角色的變化。最后是政府觀念的變化。在整個轉(zhuǎn)型時期，中國的公共行政必須處理好以下幾個問題。

　　1、政府定位問題

　　政府的定位問題涉及它扮演的角色及其運作方式。

　　2、政府官員問題

　　官員的問題在相當大的程度上決定著中國政府的命運。

　　3、制度建設(shè)和創(chuàng)新問題

　　制度建設(shè)和創(chuàng)新在組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導體制、運作程序和非人格管理方面顯得尤為重要。

　　4、依法行政問題、

　　轉(zhuǎn)型時期中國公共管理如何在運作中擺脫人格化管理，仍然是法制建設(shè)面臨的一個問題。

　　5、觀念更新問題

　　市場體制的確立以及世界范圍內(nèi)一種新的經(jīng)濟社會形態(tài)的出現(xiàn)，要求中國的公共行政有一種全新的思維，這首先要求進行觀念的更新。其次要有世界眼光。

　?。ㄈ┲R經(jīng)濟社會與公共行政
　　知識經(jīng)濟社會的到來使公共行政呈現(xiàn)如下的變化：

　　1、從等級行政向網(wǎng)絡(luò)行政的發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)行政首先使得命令、指示、信息等不必完全通過等級進行傳遞，網(wǎng)絡(luò)的傳遞方式既迅速且面廣。其次，網(wǎng)絡(luò)行政的公開度將得到極大的提高。

　　2、從精英行政向大眾自治發(fā)展。精英的“黑箱式”操作將逐漸為公眾參與的運作所取代，這是一個社會最終走向民主的必然要求。

　　3、從官僚式行政向企業(yè)式運作的發(fā)展。

　　公共行政學(行政管理學)名詞解釋

　　1、公共行政學是研究公共組織處理政務(wù)的有效性、公平性、民主性的規(guī)律的交叉性與綜合性學科。

　　2、公共行政環(huán)境是指直接或間接地作用或影響公共組織、行政心理、行政行為和管理方法與技術(shù)的行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部的各種要素的總和。

　　3、一般行政環(huán)境是指行政系統(tǒng)的宏觀環(huán)境,不僅指一個國家的公共行政所賴以生存的和發(fā)展的自然地理環(huán)境,政治,經(jīng)濟,文化,環(huán)境,也包括國際環(huán)境、

　　4、具體環(huán)境、也叫組織環(huán)境,是指具體而直接地影響和作用于公共組織,行政行為和組織凝聚力的公共組織的內(nèi)部與外部環(huán)境的總和、

　　5、組織文化、組織在一定的環(huán)境中，逐步形成的全體社會成員所共同遵守和信奉的價值觀，并支配他們的思維方式和行為準則。

　　6、政府職能是指政府在國家和社會中所扮演的角色以及所應(yīng)起的作用。是指政府在國家和社會中行使行政權(quán)力的范圍、程度和方式。、

　　7、市場失效是指因為市場局限性和缺陷所導致資源配置的低效率或無效率，并且不能解決外部性問題以及社會公平問題。

　　8行政體制行政體制指政府系統(tǒng)內(nèi)部行政權(quán)力的劃分、政府機構(gòu)的設(shè)置以及運行等各種關(guān)系和制度的總和。

　　9、地方政府體制、地方政府體制是地方政府按照一定的法律或標準劃分的政府組織形式。

　　10、行政區(qū)劃體制、所謂行政區(qū)劃體制，是指根據(jù)一定的原則將全國領(lǐng)土劃分為若干部分和若干層次的管理區(qū)域，并設(shè)置相應(yīng)的行政機關(guān)的組織體制。

　　11、完整制、又叫一元統(tǒng)屬制，是指公共組織的同一層級或同一組織內(nèi)部的各個部門，完全接受一個公共組織或同一位行政首長的領(lǐng)導、指揮和監(jiān)督的組織類型。

　　12、分離制、又稱多元領(lǐng)導制，是指一個公共組織的同一層級的各個組織部門或同一組織部門，隸屬于兩個或兩個以上公共組織或行政首長領(lǐng)導、指揮和監(jiān)督的組織類型。

　　13、層級制、又稱分級制，是指公共組織在縱向上按照等級劃分為不同的上下節(jié)制的層級組織結(jié)構(gòu)，不同等級的職能目標和工作性質(zhì)相同，但管理范圍和管理權(quán)限卻隨著等級降低而逐漸變小的組織類型。

　　14、機能制、又稱職能制，是指公共組織在橫向上按照不同職能目標劃分為不同職能部門的組織類型。

　　15、公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各要素的排列組合方式，是由法律所確認的各種正式關(guān)系的模式。

　　16、管理層次是指公共組織內(nèi)部劃分管理層級的數(shù)額。

　　17、管理幅度是指領(lǐng)導機關(guān)或領(lǐng)導者直接領(lǐng)導下屬的部門或人員的數(shù)額。

　　18、首長制、又稱獨立制，一長制或首長負責制。它是指行政首長獨自掌握決策權(quán)和指揮權(quán)，對其管轄的公共事務(wù)進行統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一指揮并完全負責的公共組織。

　　19、集權(quán)制是指行政權(quán)力集中在上級政府或行政首長手中，上級政府或行政首長有決策、指揮、監(jiān)督的權(quán)力，下級處于服從命令聽從指揮的被動地位，一切行政行為要按照上級政府或行政首長的指令來行動，自主權(quán)很少。

　　20、分權(quán)制：分權(quán)制是指上級行政機關(guān)或行政首長給予下級充分的自主權(quán)，下級可以獨立進行決策和管理，上級不予干涉的公共組織類型。

　　21、委員會制是指在公共組織中，由兩個人以上掌握決策權(quán)和指揮權(quán)，按照多數(shù)原則進行決策的公共組織類型。

　　22、行政領(lǐng)導是指在公共組織中，經(jīng)選舉或任命而享有法定權(quán)威的領(lǐng)導個人或領(lǐng)導集體，依法行使行政權(quán)力，運用各種方法和手段，有效地影響部屬，以實現(xiàn)行政目標的行為過程。

　　23、行政領(lǐng)導者是指在行政系統(tǒng)中有正式權(quán)威和正式職位的集體或個人。

　　24、委任制：亦稱任命制，是指由立法機關(guān)或其他任免機關(guān)經(jīng)過考察而直接任命產(chǎn)生行政領(lǐng)導者的制度。

　　25、考任制是指由專門的機構(gòu)根據(jù)統(tǒng)一的、客觀的標準，按照公開考試、擇優(yōu)錄取的程序產(chǎn)生行政領(lǐng)導者的制度。

　　26、行政領(lǐng)導權(quán)力是指行政領(lǐng)導者在行政管理活動中，利用其合法地位以不同的激勵方式和制約方式，引導下屬同心協(xié)力達成行政目標的影響力。

　　27、行政領(lǐng)導責任是指行政領(lǐng)導者違反其法定的義務(wù)所引起的必須承擔的法律后果。

　　28、人是行政是指國家的人事機構(gòu)為實現(xiàn)行政目標和社會目標，通過各種人事管理手段對公共行政人員所進行的制度化和法治化管理。

　　29、人事行政機關(guān)是指根據(jù)人事管理職責，按照一定的組織原則建立起來的專門承擔人事行政業(yè)務(wù)的組織機構(gòu)。

　　30、人力資源、指在一定范圍內(nèi)能夠作為生產(chǎn)性要素投入社會經(jīng)濟活動的全部勞動人口的總和。

　　31、行政機關(guān)是指綜合辦事機構(gòu)對機關(guān)的日常事務(wù)、規(guī)章制度和工作秩序等所進行的自身事務(wù)管理。

　　32、行政決策是指行政領(lǐng)導者在處理政務(wù)時，從公共利益和公平與公正原則出發(fā)，依照法律和有關(guān)規(guī)定所做出的決定的行政行為。

　　33、風險型決策是指決策者對決策對象的自然狀態(tài)和客觀條件比較清楚，也有比較明確的決策目標，但是實現(xiàn)決策目標結(jié)果必須冒一定風險。

　　34、程序性決策、也叫常規(guī)性決策，是指決策者對所要決策的問題有法可依，有章可循，有先例可參考的結(jié)構(gòu)性較強，重復性的日常事務(wù)所進行的決策。

　　35、非程序性決策、也叫非常規(guī)性決策，是指決策者對所要決策的問題無法可依，無章可循，無先例可供參考的決策，是非重復性的、非結(jié)構(gòu)性的決策。

　　36、集體決策是指在進行行政決策時，由行政領(lǐng)導集體所發(fā)出的決策。

　　37、經(jīng)驗決策是指決策者對決策對象的認識與分析，以及對決策方案的選擇，完全憑借決策者在長期工作中所積累的經(jīng)驗和解決問題的慣性思維方式所進行的決策。

　　38、科學決策是指決策者憑借科學思維，利用科學手段和科學技術(shù)所進行的決策。

　　39、危機決策是指領(lǐng)導者在自然或人為的突發(fā)性事件發(fā)生后，迅速啟動各種突發(fā)事件應(yīng)急機制，大膽預(yù)測，做出決定的過程。

　　40、行政決策參與是指行政領(lǐng)導者個人或集體在行政決策時，專家學者、社會團體、公民等對決策提出意見或建議的活動。

　　41、行政執(zhí)行是行政機關(guān)及行政人員依法實施行政決策，以實現(xiàn)預(yù)期行政目標和社會目標的活動的總和。

　　42、行政控制、指行政領(lǐng)導者運用一定的控制手段，按照目標規(guī)范衡量行政決策的執(zhí)行情況，及時糾正和調(diào)節(jié)執(zhí)行中的偏差，以確保實現(xiàn)行政目標的活動。

　　43、正式溝通是一種通過正式的組織的程序和組織所規(guī)定的正式渠道進行的溝通，是溝通的一種主要形式。

　　44、非正式溝通是一種通過正式規(guī)章和正式組織程序以外的其他渠道進行的溝通。

　　45、行政協(xié)調(diào)是指調(diào)整行政系統(tǒng)內(nèi)各機構(gòu)之間、人員之間、行政運行各環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，以及行政系統(tǒng)與行政環(huán)境之間的關(guān)系，以提高行政效能、實現(xiàn)行政目標的行為。

　　46、行政評估是指對行政執(zhí)行活動的進展情況和效果進行評價和總結(jié)，包括行政執(zhí)行過程評估和行政執(zhí)行效果評估兩個方面。

　　47、廣義的行政監(jiān)督是指政黨、立法機關(guān)、司法機關(guān)、社會組織、社會輿論和公民以及行政系統(tǒng)內(nèi)部，依法對政府和行政人員的行政行為的合法性、公平性和有效性的監(jiān)察和督促的行為。、

　　48、法制監(jiān)督、又稱對行政的監(jiān)督，是指有權(quán)國家機關(guān)對行政機關(guān)及其工作人員是否合法正確地行使職權(quán)所進行的監(jiān)督與控制。

　　49、輿論監(jiān)督是指公民或社會組織通過公共論壇批評包括權(quán)力腐敗在內(nèi)的不良現(xiàn)象；作為一種功能，它是言論自由權(quán)的諸項政治與社會功能之一。

　　50、公共財政、指僅為市場經(jīng)濟提供公共服務(wù)的政府分配行為，它是國家財政的一種具體存在形態(tài)，即與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政類型。

　　51、稅收是國家為了實現(xiàn)其職能，按照法定標準，無償取得財政收入的一種手段，是國家憑借政治權(quán)力參與國民收入分配和再分配而形成的一種特定分配關(guān)系。

　　52、行政道德、指國家公務(wù)員在行使公共權(quán)利、管理公共事務(wù)的活動中，處理自身與工作對象之間、上下級之間、同事之間及公私、得失等關(guān)系時，所應(yīng)當遵循的原則和規(guī)范。

　　53、行政立法是指立法機關(guān)通過法定形式將某些立法權(quán)授予行政機關(guān),行政機關(guān)得依據(jù)授權(quán)法(含憲法)創(chuàng)制行政法規(guī)和規(guī)章的行為、

　　54、行政法規(guī)是指國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，按照法定程序制定的有關(guān)行使行政權(quán)力、履行行政職責的規(guī)范性文件的總稱。、

　　55、行政規(guī)章是指特定的行政機關(guān)根據(jù)法律和法規(guī)，按照法定程序制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件的總稱。、

　　56、行政復議是指公民、法人或者其他組織不服行政主體作出的具體行政行為，依法向法定的行政復議機關(guān)提出復議申請，行政復議機關(guān)依法對該具體行政行為進行合法性、適當性審查，并作出行政復議決定的行政行為。

　　57、行政訴訟是指公民或法人對行政機關(guān)或行政工作人員就違法行為向司法機關(guān)提起訴訟。

　　58、行政訴訟管轄是確定各級人民法院之間以及同級人民法院之間的權(quán)限劃分。

　　59、行政賠償、也叫行政賠償責任，是指國家行政機關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時，違法侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益并造成損害的，國家負責向受害人賠償?shù)闹贫取！?/p>

　　60、行政方法是指行政機關(guān)和行政工作人員，為了達成行政目標，從公共組織的內(nèi)外部環(huán)境和管理對象的實際情況出發(fā)，在一定的公共行政管理思想和管理原則的指導下而采取的各種措施、手段、方法和技術(shù)等的總稱。、

　　61、目標管理是以目標為導向，以人為中心，以成果為標準，而使組織和個人取得最佳業(yè)績的現(xiàn)代管理方法。、

　　62、戰(zhàn)略管理 公共組織的戰(zhàn)略管理是指對公共組織在一定時期的全局的、長遠的發(fā)展方向、目標、任務(wù)和政策，以及資源調(diào)配做出的決策和管理藝術(shù)。

　　63、標桿管理是指公共組織通過瞄準競爭的高目標，不斷超越自己，超越標桿,追求卓越，成為強中之強組織創(chuàng)新和流程再造的過程。

　　64、政府全面質(zhì)量管理是一種全員參與的、以各種科學方法改進公共組織的管理與服務(wù)的，對公共組織提供的公共物品和公共服務(wù)進行全面管理，以獲得顧客滿意為目標的管理方法、管理理念和制度。

　　65、行政效率是指公共組織和行政工作人員從事公共行政管理工作所投入的各種資源與所取得的成果和效益之間的比例關(guān)系。

　　66、公共組織績效評估、公共組織通過一定的績效信息和評價標準，對公共組織所提供的公共物品和公共服務(wù)的效率和質(zhì)量進行全面的控制和監(jiān)測活動，是公共組織的一項全面的管理措施。

　　67、行政改革是指政府為了適應(yīng)社會環(huán)境，或者高效公平地處理社會公共事務(wù)，調(diào)整內(nèi)部體制和組織結(jié)構(gòu)，重新進行權(quán)力配置，并調(diào)整政府與社會之間關(guān)系的過程。、

　　68、政府再造是指對公共體制和公共組織績效根本性的轉(zhuǎn)型，大幅度提高組織效能、效率、適應(yīng)性以及創(chuàng)新的能力，并通過改革組織目標、組織激勵、責任機制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織文化等來完成這種轉(zhuǎn)型過程。

　　69、電子政府是指在政府內(nèi)部采用電子化和自動化技術(shù)的基礎(chǔ)上，利用現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立起網(wǎng)絡(luò)化的政府信息系統(tǒng)，并利用這個系統(tǒng)為政府機構(gòu)、社會組織和公民提供方便、高效的政府服務(wù)和政務(wù)信息。