【閱讀提示】行政組織法是選調(diào)生考試行政職業(yè)能力測(cè)驗(yàn)/綜合知識(shí)常識(shí)判斷中法律常識(shí)考點(diǎn)之一，本篇對(duì)行政組織法的基本內(nèi)容、功能、行政組織法在依法行政中的地位進(jìn)行了介紹與說明。

　　一、行政組織法的基本內(nèi)容

　　行政組織法是規(guī)范行政組織、控制行政組織的法。從現(xiàn)行有效的《國務(wù)院組織法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定來看，行政組織法主要涉及行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、性質(zhì)、隸屬關(guān)系、職責(zé)權(quán)限、任職期限、工作原則以及職務(wù)設(shè)置等內(nèi)容。總的來說，現(xiàn)行組織法是從管理的角度而不是從規(guī)范和控制行政權(quán)、保障相對(duì)人權(quán)益的這一角度來加以規(guī)定的，對(duì)行政組織所涉及的法律問題，還有許多沒有規(guī)定。從應(yīng)然狀態(tài)看，行政組織法應(yīng)包括以下內(nèi)容：

　　(一)行政組織的權(quán)限

　　隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，行政組織的權(quán)限呈擴(kuò)張趨勢(shì)，其范圍不再局限于傳統(tǒng)意義的行政性，而不斷向立法與司法領(lǐng)域滲透。對(duì)行政組織的權(quán)限，行政組織法應(yīng)當(dāng)就以下兩個(gè)方面作出規(guī)定：

　　1.行政權(quán)的范圍。

　　行政權(quán)是指國家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律，對(duì)國家的行政事務(wù)進(jìn)行組織、指揮和調(diào)控的權(quán)力。

　　行政權(quán)包括兩個(gè)要素：一是對(duì)某類事務(wù)的管轄權(quán)，或者叫做事權(quán)，如國家對(duì)教育、衛(wèi)生方面的管理權(quán);二是對(duì)某類事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)的具體權(quán)限，例如在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下和在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下都存在著國家對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政機(jī)關(guān)主要有計(jì)劃權(quán)、審批權(quán)、分配權(quán)等。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，行政機(jī)關(guān)主要享有許可權(quán)，檢查權(quán)，以及處罰權(quán)等。

　　行政權(quán)的范圍是指事權(quán)和具體權(quán)限之和，究竟哪些事權(quán)和具體權(quán)限可授予行政組織，哪些不能授予，應(yīng)當(dāng)在法律上予以明確。

　　2.行政組織享有的其他權(quán)力。在我國，行政組織除享有行政權(quán)外，部分行政機(jī)關(guān)以及行政機(jī)構(gòu)還享有一定的立法權(quán)和司法權(quán)。行政組織法需要對(duì)行政機(jī)關(guān)立法的事項(xiàng)、具體權(quán)限以及行政機(jī)關(guān)解決糾紛的范圍、權(quán)限等作出原則規(guī)定，為其它法律法規(guī)的制定提供依據(jù)。

　　行政組織的權(quán)限之所以需要行政組織法設(shè)定，主要是由人民主權(quán)理論以及我國的政權(quán)組織形式所決定。在我國，行政組織的一切權(quán)力來自于人民，人民通過全國人民代表大會(huì)以法律的形式賦予行政組織一定的權(quán)力，法律沒有賦予的權(quán)力，行政組織不得行使，當(dāng)然行政組織更不得自行授權(quán)。

　　(二)中央與地方的權(quán)力分配及相互關(guān)系

　　建國以來我國在中央與地方的關(guān)系中，權(quán)力基本集中在中央，經(jīng)濟(jì)體制改革以來推行的行政分權(quán)制，如實(shí)行財(cái)政分級(jí)包干、下放地方固定資產(chǎn)項(xiàng)目審批權(quán)等沒有從根本上逾越集權(quán)制的模式，而行政分權(quán)制本身所固有的不穩(wěn)定性，在國家利益和地方利益分配上的非均衡性以及人為因素已導(dǎo)致中央調(diào)控能力的嚴(yán)重減弱、地方短期行為的加劇、國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失調(diào)。為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力，用法律來調(diào)整中央和地方的關(guān)系，明確中央和地方各自的權(quán)限并加以制衡是十分必要的。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，向地方分權(quán)已成為世界性的潮流，而且，中央與地方的權(quán)力分配及相互關(guān)系都以法律加以規(guī)定，從而排除了中央與地方關(guān)系的隨意性、無約束力等弊病。

　　(三)行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置

　　按照憲法的規(guī)定，我國的行政機(jī)關(guān)是指中央和地方的各級(jí)人民政府，行政機(jī)構(gòu)是指行政機(jī)關(guān)下設(shè)的工作部門和辦事機(jī)構(gòu)等。關(guān)于地方各級(jí)人民政府下屬行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，原則上宜由地方各級(jí)人民代表大會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要確定，中央只是在整體規(guī)模上加以控制。中央行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)通過制定各行政機(jī)構(gòu)設(shè)置法來加以規(guī)范。從目前的實(shí)際情況來看，存在的問題很多。例如國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的種類比較復(fù)雜，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。國務(wù)院下設(shè)有部、委員會(huì)、辦公廳、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、部委歸口管理的國家局，還有許多非常設(shè)性機(jī)構(gòu)。雖然國務(wù)院已于1997年8月3日頒布了《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，并于頒布之日起施行，但該條例僅從程序上規(guī)定了如何設(shè)置行政機(jī)構(gòu)，沒有解決實(shí)體問題，如各行政機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限分工、事權(quán)和具體權(quán)限等都沒有明確的法律依據(jù)。另外，由國務(wù)院自身來規(guī)范其行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置是否合理也是有待探討的。為規(guī)范行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、合理配置權(quán)力，并確保國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性和民主性，行政組織法中有必要明確國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置法定原則，并制定各行政機(jī)構(gòu)設(shè)置法對(duì)各行政機(jī)構(gòu)的事權(quán)和具體權(quán)限明確加以規(guī)定。

　　(四)行政編制管理制度

　　行政編制一般是指行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的數(shù)量定額、人員結(jié)構(gòu)比例和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。

　　從宏觀上看，我們認(rèn)為行政編制還可適用于各級(jí)人民政府，指政府的行政機(jī)構(gòu)數(shù)、人員總數(shù)及結(jié)構(gòu)比例等。行政編制的管理在行政管理中占有重要地位，其好壞直接影響到行政組織的整體結(jié)構(gòu)及功能的發(fā)揮，并對(duì)行政效率產(chǎn)生重大的影響。

　　(五)公務(wù)員管理制度

　　公務(wù)員管理制度，簡稱為公務(wù)員制度，是指國家遵循民主、平等、公平、優(yōu)化等原則，在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上建立的一整套公務(wù)員的考試、錄用、任免、培訓(xùn)、晉升、獎(jiǎng)懲、退休退職等制度。公務(wù)員制度的推行自然離不開法律的保障，因此，公務(wù)員法的制定勢(shì)在必行。從性質(zhì)上說，公務(wù)員法也屬于行政組織法的范疇，因?yàn)楣珓?wù)員法的目的在于建立一支優(yōu)秀、穩(wěn)定的公務(wù)員隊(duì)伍，以確保行政組織處于最佳運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。值得注意的是，公務(wù)員制度并不局限于對(duì)公務(wù)員的內(nèi)部管理，公務(wù)員的考試錄用就是一個(gè)面向廣大公民的外部管理制度。

　　(六)對(duì)行政管理的主體形式

　　行政管理以其管理對(duì)象的不同可分為外部管理與內(nèi)部管理.

　　內(nèi)部管理采用層級(jí)節(jié)制原則，上一級(jí)行政機(jī)關(guān)有權(quán)管理下一級(jí)行政機(jī)關(guān)。

　　外部管理應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)及其行政機(jī)構(gòu)親自進(jìn)行，國家設(shè)立行政機(jī)關(guān)以及行政機(jī)構(gòu)，并賦予他們行政權(quán)力的目的就是為了對(duì)社會(huì)的各類事務(wù)進(jìn)行組織、管理。但由于行政管理的復(fù)雜性、廣泛性、某些行政事務(wù)的特殊性，以及其他因素的影響，在對(duì)外行政管理上也存在著其他主體形式，如行政授權(quán)、行政委托等，這都需要法律加以規(guī)定。行政組織法應(yīng)當(dāng)就行政機(jī)關(guān)及行政機(jī)構(gòu)對(duì)外管理的資格要件;行政授權(quán)的主體、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn);行政委托的條件、標(biāo)準(zhǔn)以及行政協(xié)助的方式、責(zé)任、條件等問題作出統(tǒng)一明確的規(guī)定。

　　二、行政組織法的功能

　　行政組織法的功能是指完備的行政組織法可以發(fā)揮的作用。在很大程度上，行政組織法的功能是由基本內(nèi)容和法律固有的規(guī)范性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)所決定的。具有以下幾方面的功能：

　　(一)權(quán)力配置的功能

　　權(quán)力配置功能表現(xiàn)在：

　　第一，設(shè)定權(quán)力。即行政組織法可以對(duì)行政組織的權(quán)限作出統(tǒng)一明確的規(guī)定。從法治的角度說，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力來自于人民的授予，并通過法律規(guī)定，法律沒有授予的權(quán)力，行政機(jī)關(guān)不得擅自行使。

　　第二，分配權(quán)力。即行政組織法可以通過其第二級(jí)立法，如制定《中央與地方關(guān)系法》、《國務(wù)院組織法》、中央各行政機(jī)構(gòu)設(shè)置法等對(duì)行政組織的權(quán)限合理進(jìn)行分配。這里的權(quán)力分配既包括縱向的中央與地方權(quán)力分配，也包括橫向的中央各行政機(jī)構(gòu)之間的合理分配。

　　第三，調(diào)整權(quán)力，即行政組織法可以根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要、政府職能的轉(zhuǎn)變，賦予行政組織新的權(quán)力，或取消原有的一些權(quán)力，還可以對(duì)行政權(quán)重新進(jìn)行分配。調(diào)整權(quán)力與設(shè)定權(quán)力、分配權(quán)力有相通的一面，但又有獨(dú)特的意義，尤其表現(xiàn)在取消力方面，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)一旦享有某種權(quán)力很難自動(dòng)放棄，對(duì)行政權(quán)的調(diào)整必須借助于法律手段。

　　行政組織法的權(quán)力配置功能是其他法律所不具備的，雖然與行政管理有關(guān)的單行的法律法規(guī)中也可規(guī)定行政機(jī)關(guān)及行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力，但只能就事論事、個(gè)別地、分散地規(guī)定，缺乏統(tǒng)一性和完整性。此外，在中央和地方權(quán)力的分配上以及中央行政機(jī)構(gòu)權(quán)力的分工上，任何法律也無法取代行政組織法的作用。

　　(二)規(guī)范管理功能

　　首先，有利于有關(guān)行政組織方面的術(shù)語的統(tǒng)一和明確，例如，何謂行政組織、行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)、公務(wù)員、行政編制等，都需組織法統(tǒng)一加以規(guī)定。從實(shí)際情況來看，行政機(jī)關(guān)及行政機(jī)構(gòu)缺乏明確界定，一個(gè)組織是不是國家行政機(jī)構(gòu)，不是取決于它的性質(zhì)，即是否行使行政權(quán)，而是按其所使用經(jīng)費(fèi)的不同加以確定。有些組織明明是為行使行政權(quán)而設(shè)，卻人為地將其列為事業(yè)單位，使用事業(yè)經(jīng)費(fèi)。不管這種做法的目的為何，其結(jié)果不利于行政組織的系統(tǒng)管理，并使得行政組織對(duì)外管理的主體形式復(fù)雜化。因此，從性質(zhì)上來界定行政機(jī)關(guān)及行政機(jī)構(gòu)實(shí)屬必要。

　　第二，有利于規(guī)范行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置。國務(wù)院組織法第8條規(guī)定，國務(wù)院各部、各委員會(huì)的設(shè)立、撤銷或者合并，經(jīng)總理提出，由全國人民代表大會(huì)決定;在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定。但實(shí)際上，國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置由國務(wù)院決定，全國人大及人大常委會(huì)的批準(zhǔn)只不過是走形式，因?yàn)榧葲]有設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)，而且與職權(quán)的分工無關(guān)，因而不可能對(duì)其進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的論證。行政組織法可以對(duì)行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置規(guī)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，確立行政機(jī)構(gòu)設(shè)置法定原則，以真正起到約束的作用。

　　第三，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的外部管理主體形式，如行政授權(quán)、行政委托、行政協(xié)助等。

　　第四，有利于規(guī)范行政編制管理及公務(wù)員管理。行政編制管理與公務(wù)員管理，如果沒有法律的保障，很難取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

　　規(guī)范性是所有法律具有的共同功能，在行政組織的內(nèi)部及對(duì)外管理中尤具有重要意義。從現(xiàn)行制度上看，行政組織的內(nèi)部及外部管理呈現(xiàn)出無序化，缺乏統(tǒng)一界定、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，非合理性的因素較多，長官意志、隨意性較大，較為混亂。我們認(rèn)為只有加強(qiáng)行政組織法建設(shè)，才能變無序?yàn)橛行?，使行政組織的管理步入法治化的軌道。

　　(三)保障功能

　　第一，保障公民行政參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，例如通過公開競爭考試參加到公務(wù)員序列進(jìn)行管理;在行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置過程中以及在確定行政權(quán)力的過程中參與自己的意見。

　　第二，保障對(duì)行政組織的管理符合客觀規(guī)律，行政組織法可以將行政學(xué)研究的成果、實(shí)踐中好的經(jīng)驗(yàn)肯定下來，如公務(wù)員制度，管理層次、管理幅度與行政效率的關(guān)系等。

　　第三，保障行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)限適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。行政組織立法要從客觀上對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中所涉及的行政事項(xiàng)進(jìn)行分解、匯總，并合理分工，以真正為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造條件。

　　第四，保障行政改革的順利進(jìn)行。行政改革有狹義和廣義之分，狹義的僅指政府行政體制和機(jī)構(gòu)的改革，廣義的除行政體制和機(jī)構(gòu)改革外，還包括行政方式方法以及重大行政原則的變革。行政改革的目標(biāo)就是要使行政組織發(fā)揮最大效能，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。

　　(四)控制功能

　　第一，行政組織法可以控制行政組織權(quán)力的自我膨脹。

　　第二，有利于控制行政機(jī)構(gòu)的總數(shù)以及內(nèi)部機(jī)構(gòu)、公務(wù)員的規(guī)模。

　　三、行政組織法在依法行政中的地位

　　依法行政作為依法治國這一治國方略的重要組成部分，有著十分豐富的內(nèi)涵，我們可以從三個(gè)層面加以把握，一是在理念上要強(qiáng)調(diào)行政領(lǐng)域的法治化，即以法治完全取代人治;二是在現(xiàn)實(shí)中行政管理的一切方面和各個(gè)環(huán)節(jié)都要有法律的規(guī)范，行政機(jī)關(guān)要依法進(jìn)行管理。依法行政與行政組織法有著極其密切的關(guān)系，行政組織法在依法行政中占有十分重要的地位，這可以從以下幾個(gè)方面表現(xiàn)出來。

　　(一)行政組織法是實(shí)現(xiàn)依法行政的法律保障之一

　　依法行政，從其實(shí)質(zhì)上看，就是要使行政管理進(jìn)入法治狀態(tài)。首先，行政組織的自身管理要法治化。無論是行政組織的權(quán)限，中央與地方的權(quán)力分配，還是行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、行政編制管理都要以法律為依據(jù)，排除個(gè)人意志的非理性干預(yù)。其次，行政組織的對(duì)外管理要法治化，行政組織對(duì)外管理的主體形式，行政機(jī)關(guān)及行政機(jī)構(gòu)行使行政權(quán)的條件、規(guī)則以及程序等要依法設(shè)定，行政機(jī)關(guān)及行政機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)格依法進(jìn)行管理。第三，無論是行政組織的內(nèi)部管理還是外部管理，都要貫徹平等、公正、民主、效率的原則，以確保公民權(quán)利和利益的最大實(shí)現(xiàn)。顯然，行政組織法律制度與行政組織法息息相關(guān)，沒有行政組織法的規(guī)范和保障，也就不可能有完備的行政組織法律制度，行政法治狀態(tài)也就無以真正實(shí)現(xiàn)。

　　(二)行政組織法是健全其他具體行政法律制度的基礎(chǔ)

　　從管理環(huán)節(jié)上看，包括行政立法制度、行政許可制度、行政處罰制度和行政強(qiáng)制制度等;從管理內(nèi)容上分析，涉及經(jīng)濟(jì)行政制度、教育行政制度、公安行政制度。上述制度中，無論是哪一類哪一種，都包含了三大要素，管理主體、權(quán)限和程序，這里，管理主體的形式及權(quán)限要按照行政組織法的一般規(guī)定加以具體化，如果缺乏行政組織法的規(guī)范，則極易造成管理主體形式多樣、標(biāo)準(zhǔn)不一以及行政機(jī)關(guān)職能不清，權(quán)限不明，甚至于對(duì)同一事項(xiàng)重復(fù)立法，相互沖突?？梢?，行政組織法在依法行政中具有基礎(chǔ)性的作用。

　　(三)行政組織法是改變行政管理無序化的手段之一

　　改革開放以來，我國的行政管理取得了很大成就，對(duì)社會(huì)的進(jìn)步作出了貢獻(xiàn)，但在一些方面仍然是無序化。其中，與行政組織有關(guān)的問題主要為：第一，行政組織的權(quán)限與其身份、任務(wù)不相適應(yīng)。一方面中央政府對(duì)地方行為的監(jiān)督控制缺乏相應(yīng)的權(quán)限和手段;另一方面，政企不分，許多應(yīng)屬于市場(chǎng)主體的權(quán)利仍為政府所把持。第二，行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置無序化。行政機(jī)構(gòu)的種類五花八門，各種非常設(shè)性機(jī)構(gòu)層出不窮，行政機(jī)構(gòu)之間爭權(quán)爭利、相互扯皮的事情屢見不鮮，這些都影響到行政效能的發(fā)揮。第三，行政組織整體規(guī)模失控。機(jī)構(gòu)龐大，人員膨脹。上述問題的存在很大程度上是無法可依及人治因素造成的。因而，變行政管理的無序?yàn)橛行?，加?qiáng)行政組織立法將是重要的手段之一。

　　(四)行政組織法有助于行政訴訟制度的發(fā)展

　　行政組織制度是解決行政糾紛，確保行政機(jī)關(guān)依法行政的法律制度，在控制行政權(quán)方面與行政組織法一樣具有十分重要的作用。所不同的是行政訴訟法是通過解決個(gè)別的具體的糾紛來糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為，達(dá)到控權(quán)的目的，而行政組織法通過協(xié)調(diào)行政組織整體與公民之間以及中央和地方之間的利益沖突來達(dá)到控權(quán)的目的。行政組織整體規(guī)模的失控及無序化表面上不直接侵害公民的法定權(quán)利，但實(shí)際上直接損害了公民整體的利益，容易引起全社會(huì)的不滿，導(dǎo)致政府威信的下降，從而造成整個(gè)社會(huì)的無序化，其產(chǎn)生的危害遠(yuǎn)比個(gè)別違法侵權(quán)更為嚴(yán)重。

　　此外，行政組織法對(duì)行政訴訟制度的發(fā)展有積極的促進(jìn)作用。首先，行政組織法對(duì)行政外部管理主體形式的規(guī)定，將為行政被告的確認(rèn)提供法律依據(jù)。行政訴訟法首次對(duì)行政授權(quán)和行政委托作了區(qū)別，但何謂行政授權(quán)，何謂行政委托，缺乏明確界定，也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，需要組織法加以解決。其次，行政組織法對(duì)行政機(jī)關(guān)設(shè)置、權(quán)限的規(guī)定，將為行政案件的審理提供標(biāo)準(zhǔn)，如主體是否違法，是否超越職權(quán)等。最后，行政組織法對(duì)行政立法權(quán)、行政立法主體的規(guī)定，將為行政訴訟中法院對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章的合法性的鑒別提供依據(jù)，也將為規(guī)章之間以及部委規(guī)章與地方性法規(guī)之間的沖突奠定解決的基礎(chǔ)。